Fonte: indonesiaatmelbourne.unimelb.edu.au
A energia solar será o ponto focal da transição energética da Indonésia. Foto do Banco Asiático de Desenvolvimento do Flickr.
16 DE NOVEMBRO DE 2023
A Parceria para a Transição Energética Justa da Indonésia (JETP) é um fundo de até 20 mil milhões de dólares destinados ao investimento em energia limpa durante os próximos três a cinco anos. A Indonésia assinou o acordo com o Grupo de Parceiros Internacionais – liderado pelos EUA e pelo Japão – na cimeira do G20 em 2022.
Como parte das suas obrigações ao abrigo deste quadro, a Indonésia lançou um Plano Abrangente de Investimento e Política (CIPP) que detalha um roteiro para atingir o pico de emissões em 2030 e tornar-se zero líquido até 2050.
De acordo com o cenário modelado no CIPP, espera-se que a energia solar seja a principal nova fonte de electricidade na Indonésia. Precisa de crescer rapidamente de 0,1% da produção de energia em 2022 para 8% em 2030. A geotérmica, a energia hidroeléctrica e a bioenergia também precisam de crescer rapidamente. Prevê-se que a eletricidade gerada por todas as formas de energia renovável aumente de 13% em 2022 para 44% em 2030.
À medida que mais energia renovável entra em serviço, o carvão será gradualmente eliminado, mas continuará a ser uma importante fonte de energia no curto prazo.
O investimento privado exige reformas de mercado
Para cumprir estes objectivos ambiciosos, o sector privado desempenhará um papel de liderança no financiamento e desenvolvimento de projectos. A Indonésia e a sua empresa pública de electricidade, PLN, não têm um grande historial quando se trata de induzir o desenvolvimento do sector privado de energias renováveis, especialmente eólica e solar. O CIPP recomenda uma série de reformas orientadas para o mercado para acelerar este processo e garantir que desta vez as coisas serão diferentes.
Uma reforma fundamental envolve o preço do carvão. Dado que a Indonésia tem grandes reservas de carvão, o governo limita o preço a que o carvão pode ser vendido às centrais eléctricas nacionais, geralmente a taxas inferiores ao mercado. Dado que o carvão é a principal fonte de produção de electricidade da Indonésia, o controlo do preço deste combustível reduz os custos de produção e ajuda a manter baixos os custos de venda a retalho da electricidade.
O CIPP está a pressionar fortemente para que este limite de preço seja removido e para que o carvão seja comprado e vendido no mercado interno ao seu verdadeiro preço de mercado. O raciocínio aqui é que quanto mais caro for o carvão, menos atrativo ele se torna como fonte de geração de eletricidade.
Uma segunda reforma visa o modelo de negócio da PLN. Na Indonésia, o preço que os consumidores pagam por kWh de electricidade é fixado dependendo do tipo de cliente e do serviço, e normalmente não muda mesmo que as despesas em PLN aumentem. Isto significa que o PLN opera frequentemente com grandes perdas anuais e que o governo cobre essas perdas através de vários meios, incluindo subsídios.
Isso ocorre intencionalmente. Tal como o limite máximo dos preços do carvão, o objectivo é garantir que custos mais elevados não sejam transferidos para os consumidores. O CIPP apela ao PLN para acabar com este sistema e adoptar um “modelo de receitas prospectivo” que tenha em conta melhor o verdadeiro custo da produção de electricidade. Uma tal reforma exigiria quase certamente que os consumidores pagassem preços mais elevados.
Uma terceira reforma envolve o papel do PLN no investimento privado e no desenvolvimento de energias renováveis. A PLN possui e opera o sistema nacional de transmissão e distribuição da Indonésia e, quando os promotores privados entram no mercado indonésio, têm de vender a sua energia à PLN. Não há outros compradores porque a PLN detém o monopólio da distribuição. Portanto, antes de uma instituição financeira concordar em financiar tal projecto, o promotor normalmente deve chegar a um Contrato de Compra de Energia (PPA) com PLN que estabeleça os termos em que a concessionária irá comprar a energia.
O CIPP faz inúmeras recomendações sobre como o PLN pode tornar estes acordos (e o processo de aquisição em geral) mais "bancáveis" - ou seja, mais atraentes para instituições financeiras comerciais e promotores privados. O tema principal destas recomendações é transferir uma maior parte do risco do vendedor (o promotor do projecto) para o comprador (PLN e, em última análise, o governo da Indonésia), através de vários mecanismos.
O CIPP também recomenda que a PLN lide com muitas das etapas mais desafiadoras no desenvolvimento do projecto, tais como estudos de viabilidade e aquisição de terrenos, e depois ofereça um projecto para concurso aos promotores, uma vez que grande parte do trabalho braçal já tenha sido feito. Isto, juntamente com as disposições de “redução de risco”, certamente tornaria os projectos mais atraentes para investidores e promotores privados. Mas se é algo que o PLN é capaz e está disposto a fazer, e o que pode esperar receber em troca, é outra questão.
O CIPP prevê a mobilização de financiamento privado para desenvolver energias renováveis em grande escala, utilizando uma combinação de ferramentas convencionais de mercado. O Estado está a ser solicitado a “reduzir o risco” de uma parte destes investimentos e espera-se que o PLN evolua para algo semelhante a uma empresa comercial convencional. O CIPP estima que a Indonésia necessitará de 96 mil milhões de dólares de investimento em energias renováveis e melhorias na rede entre agora e 2030, e o aumento das tarifas impostas aos consumidores ajudará a pagar este desenvolvimento acelerado.
Uma correspondência mais estreita entre o preço da electricidade e os custos de produção destina-se a informar melhor as decisões de investimento, planeamento e aquisição a longo prazo e torná-las mais receptivas às condições do mercado. Dado que tecnologias como a solar estão a tornar-se cada vez mais baratas de construir e operar, num mercado competitivo, os sinais de preços irão naturalmente transferir o investimento para as energias renováveis, porque são mais baratas que o carvão.
Para que este plano funcione como previsto, o sector energético da Indonésia deve funcionar mais como um mercado eficiente e competitivo. É por isso que o CIPP está a pressionar fortemente para remover o limite máximo do preço do carvão. Se as centrais eléctricas nacionais puderem continuar a obter carvão abaixo do valor de mercado devido à intervenção governamental, então os preços serão inúteis como sinais porque não reflectem a realidade económica.
A política pode superar os mercados
Historicamente, os sinais de preços definidos pelos mercados não têm sido particularmente eficazes no sector energético indonésio. Na verdade, um dos objectivos explícitos da política energética na Indonésia é proteger os consumidores do verdadeiro custo da produção de energia. O governo indonésio pretende fornecer electricidade aos consumidores a preços baixos e estáveis, protegidos das oscilações dos preços das matérias-primas e de outras externalidades.
A capacidade de limitar o preço interno do carvão é atractiva para os decisores políticos precisamente por esta razão. Após a pandemia, quando os preços do carvão dispararam em todo o mundo, as contas de electricidade na Indonésia não mudaram muito. Isto porque o PLN – e, em última análise, o governo – estava a absorver as perdas e o preço do carvão estava a ser artificialmente mantido baixo.
O controlo dos preços é uma alavanca política poderosa e não é provável que o governo da Indonésia abandone facilmente. Serão extremamente resistentes a qualquer quadro político em que se espere que os consumidores suportem maiores custos operacionais e de investimento devido às implicações políticas dos aumentos de preços. O país assistiu a protestos generalizados quando tentou reduzir os subsídios aos combustíveis em 2022.
Apelar para que o PLN e a estrutura do sector energético indonésio sejam reformulados e se tornem mais receptivos aos sinais de preços em apenas sete anos é uma visão muito ambiciosa. Esperar que os consumidores suportem custos acrescidos da transição energética enquanto o Estado absorve o risco de desenvolvimento para induzir mais investimento privado não será uma proposta atraente para o governo indonésio.
É evidente que o roteiro de investimento do JETP foi escrito com o objectivo de tornar o sector das energias renováveis da Indonésia mais atraente para o capital privado. O que é menos claro é se o plano tem em conta suficientemente a realidade da economia política da Indonésia e os interesses e incentivos dos principais intervenientes como a PLN tal como realmente são, e não como os investidores e mercados globais desejam que sejam.
